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城市土地资源配置的目标偏差及其矫正

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一、城市土地资源配置的目标

  
  (一)土地资源配置的综合目标
  土地配置要解决处于一定地域范围内的有限数量的土地对不同的利益主体如何持续使用的问题。土地资源优化配置的目标,是追求土地利用的经济效益、社会效益和生态效益的综合目标,这种综合不是几种目标之间的简单均衡或者同时获得几种目标的最大化,而是通过一种主导目标,辅之以其他目标的实现。
  土地资源配置的过程,是一个对既定目标不断进行休整,对影响土地利用发展的各种因素和不同利益进行逐步协调的过程。城市土地作为人们进行生产和生活活动的载体,围绕着土地资源的配置问题,必须考虑到各方参与主体的利益。土地优化配置目标能否实现,取决于各方利益参与主体的力量强弱和博弈。在市场经济条件下,政府、企业和公众是主要的三大参与主体。由于各个行为主体在市场中的地位和作用不尽相同,其所追求的目标也是有所差别的。公众注重生活的适宜性,企业追求土地利用财务效用最大化,政府更在乎土地持续利用,即公众关注生态效益和环境效益,企业关心经济效益,而政府希望同时获得社会效益、经济效益和生态效益。但无论如何,政府、企业和公众的利益又都必须考虑到土地持续利用的目标,这是由于土地的使用在时间上是延续的,当代人们对土地的使用不应影响下一代对土地资源的利用。三者在土地资源配置中的关系如图-1所示。
  值得一提的是,在衡量资源配置时通常用于检验经济总体运行效率与社会福利大小的“帕雷托最优”准则在土地优化配置中使用较为困难。“帕雷托最优”准则是指资源的配置已经达到这样一种境地,无论作何改变都不可能同时使一部分人受益而其余的人不受损,也就是说当经济运行已达到高效率时,一部分人进一步改善处境必须以另一些人处境恶化为代价。在中国现有的国情下,城市土地属于国家所有,土地一级市场是垄断的市场,而不是完全竞争市场,不符合“帕雷托最优”准则的前提条件。
  
  (二)政府要实现的具体目标
  在我国,由于城市土地属于国家所有,政府不仅代表国家扮演土地所有者的身份,而且作为社会管理者要充分体现公众的整体利益。在这种背景下,政府成为主导土地资源配置的关键力量。考察土地资源的配置目标,也主要分析政府的目标实现情况,所以本文的分析主要从政府方面进行分析。从政府的角度,要实现土地资源配置的具体目标和任务是:(1)确保政府对土地使用权初级流转的垄断,即保证政府在土地一级市场的垄断地位,防止国有土地资产流失,使国家对城市土地的所有权在经济上得到实现;(2)实现土地资源的优化组合和高效配置,提高土地生产力,实现社会效益、经济效益和生态效益的有机统一,促进城市经济和社会的协调发展;(3)维护市场交易秩序,保护各市场主体的合法权益,保证土地一级市场的有序进行;(4)建立和完善地价形成机制一级监督机制,保持地价的基本稳定。
  
  二、土地资源配置的目标偏差
  
  (一)城市扩张随意性大,土地供应计划易于失控,不利于土地持续利用目标的实现
  理想的土地供应计划由规划编制、土地储备、土地开发、土地出让一级国土资金平衡计划五部分组成。合理的城市土地供应计划应以规划为依据,以供给引导需求,通过市场来实现规划。而规划的编制要保证各种不同性质用地合理的比例关系,促进城市理想空间形态布局的形成。
  长期以来,在土地资源管理方面,国家还是过于强调土地资源对经济发展的供应角色,而忽略了土地资源的调节作用。这种以服务经济为目标的管理模式直接造成的后果是导致根据需求供应土地的土地供应机制。一方面,由于目前在制度上没有将政府批准土地出让的权力和保证土地资产保值增值的责任相联系,以地生财,过量土地批租现象容易发生,这在土地收购储备制度建设不完善的地区体现得尤为突出。另一方面,随着城市化进程加快,以及人的欲望是无穷尽的,人们对土地的需求量是无限的,即土地的需求弹性趋于无穷大。在此情况下,根据需求供应土地会导致严重的后果,土地出让规模和城市规模会极度扩张。
  如下表所示,1981-2002年,21年间我国设市城市建成区用地面积每年增加882.6平方公里,城市非农业人口人均城区面积逐年增加,而扩张用地面积的近60%是外延扩展占用的耕地。众所周知,中国是一个人多地少的国家,耕地资源十分有限。长此以往,粮食安全难以保证。
  总而言之,土地供应多迁就产业项目需要,易受资金导向和项目导向影响,往往突破城市规划,土地供应计划的控制要求难以实现,突破土地供应计划的现象较为常见,本任期的地方政府使用了今后若干年的土地供应量,这不利于土地资源持续利用和城市建设的健康发展。

  (2)建设部:《城市建设统计公报》(2000-2002年)。
  
  (二)土地价格上涨过快,社会成本增加,不利于“公平”目标的实现
  土地资源配置要实现综合目标,要体现“效率”与“公平”兼顾的原则。一方面,要尽可能的体现资源的价值。另一方面,土地作为公共资源,土地价格必须充分考虑居民的收入水平对高地价的承受能力。
  自2001年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》出台以来,土地资源配置逐步步入了以市场形成价格为核心,以经营土地招标、拍卖、挂牌、出让为表现形式的市场配置轨道。各地开始实行土地收购储备制度,土地出让的三种方式也得到了快速的发展。土地交易价格一路上升,如图-2所示,居民住宅用地和普通住宅用地的交易价格指数自2004年第四季度以来连续突破11O点。
  资料来源:国家统计局,中经网数据中心整理,2006年3月7日。
  另根据有关资料显示,土地价格在房价中所占的比例大约为30%左右,土地价格上涨在推动房价上涨方面的作用不容忽视。

虽然从表面看来,市场配置方式提高经济效率,但很可能由此导致社会成本的增加,这些社会成本是很难以用货币衡量的,而这种成本通常由社会中低收入阶层来承担。
  分析背后的原因,土地
“招、拍、挂”的影响不容忽视。以2004年8月31日为分水岭,国家对所有的土地实行“招、拍、挂”。不可否认,土地“招、拍、挂”是土地要素市场的必然选择,较之于土地出让这种准市场配置方式,更为有利,提高了效率和透明度,可以避免寻租现象的发生。但是,我们也应该看到,目前国内在土地“招、拍、挂”中实行的“价高者得”的规则存在一定的问题。而在美国等土地出让方式较为成熟的发达国家,土地是以“招标”为主,但不是以价格为主。因为以价格为主导,固然可以让政府获得高额增值收益,但土地价格高涨,房地产开发商支付的高额土地价款会理所当然的转嫁到房价中去,成为购房者的沉重负担。
  
  (三)政府对土地资源及其相关信息的披露不力,影响土地资源优化配置
  在中国新生的房地产市场上,信息是一种公共品。鉴于市场的复杂性,信息不对称现象非常明显,土地规划、供应量、闲置土地存量等直接影响土地价格的一般性指标并不为公众所知。虽然我国已经初步建立了房地产信息系统,但数据整合的力度不够,相关网络信息的更新速度较慢,无法及时提供有效的信息,对土地资源的优化配置产生了不利的影响。
  对此,作为在土地市场上完全处于垄断地位的政府难辞其咎。因为政府作为强势主体,不仅有责任也有义务利用自身的信息优势,建立涵盖土地规划、供应量等一级市场信息以及房地产投资、楼盘销售、房屋空置率、房价变动等信息的披露机制,为公众决策提供一致、及时、真实可靠的信息,以利于公众对地价和房价做出正确的判断。
  
  三、政府配置土地目标偏差的动因分析
  
  土地一级市场是由政府垄断的市场,土地资源配置目标出现偏差,主要是由政府因素带来的。具体而言,效率主导的配置方式在短期内更为符合地方政府的利益。
  
  (一)土地出让收入成为地方政府的“第二财政”
  自1994年国家实行分税制改革以来,中央政府与地方政府之间事权与财权严重不对等的局面长期存在。地方税规模较小,但是负责提供了所有重要的社会支持和几乎全部的公共服务。根据2004年的中国统计年鉴显示,近年来,只占财政收入的45%~50%的地方政府却负担了财政支出的70%。财政压力成为地方政府发展经济的巨大瓶颈,客观上成为地方政府在实际中过于强调以效率为主导的土地配置方式的内在驱动力。而另外,虽然城市土地属于国家所有,但在现行体制下,国家的“土地所有者”的身份是虚置的,地方政府才具有实际意义上的土地所有者身份,这使得地方政府推行这一配置方式成为可能。
  地方政府从土地中得到的收益主要有以下三种:一是由于政府垄断土地一级市场获得的土地出让金;二是低成本拆迁,把得到的土地出售获得的差价收益;三是税收及其以外的各种收益。土地有偿出让收入成为地方政府的“第二财政收入 ”。根据国家的有关规定,20世纪90年代中期,土地有偿收入是中央和地方按照一定比例分成,但地方政府没有上缴,现在为地方政府独有,即如预算外收入,是地方政府预算外收入的主要来源。这一收入在2003年前9个月曾经一度达到1376.13亿元。税费也成为地方财政收入的重要来源,如土地增值税,土地使用税以及其他与房地产业密切相关的税种。青年学者傅白水的研究报告显示,“2004年上半年,浙江省房地产税收为86.82亿元,同比增长75%,占地税收入的21.9%,对全部税收的增长贡献率达到34.68%,成为浙江第一税收来源。”
  总而言之,在现行体制下,由于土地产生的资产性收益和大部分税费基本上都归地方政府所有,造成了地方政府高度依赖土地收益。这种内在的经济联系,也成为在屡次房地产宏观调控中,中央政府的调控意图不被地方政府彻底执行,调控的目标出现偏差的深层次原因。
  
  (二)房地产业对地方经济发展存在高引致系数
  土地是房地产的重要组成部分,房地产业近年来的发展速度极为惊人。房地产业的产业链比较长,产业关联度强,已经成为国民经济的基础产业和先导产业,房地产业的快速发展能够带动相关产业的迅速发展。
  据测算,国际上通用的住宅业的带动系数为1.34,对区域经济的带动作用不容忽视。而据有关资料显示,我国每增加1亿元的住宅投资,其他23个相关产业就相应增加投入1.479亿元,被带动的直接相关或者间接相关的产业有60多个。同时,住宅消费还能带动建材、化工、家电、装饰以及家具等生产资料的相应增长,其比率高达1:6。
  根据国家统计局的资料表明,2001年中国房地产开发投资对GDP增长的直接贡献率为1.3个百分点,加上间接贡献率可达到1.9~2.5个百分点,相当于GDP增长率的26%~34%。在2003年中国GDP增长的9.3个百分点中,有1.8个百分点是房地产业直接贡献的。由此可见,房地产业在带动经济发展,促进城市经济的繁荣和解决失业问题方面具有重大作用。
  长期以来,在2006年新的政绩考核体制改革之前,经济增长目标一直是我国地方官员政绩考核的重要指标。政府官员出于政绩的考虑,追求高经济增长的目标,通常鼓励发展房地产业,对房地产开发商实施较多的优惠措施,也使得地方政府在土地资源配置时容易突破土地供应计划,较为注重“效率”而忽视“公平”。
  
  四、纠正政府配置土地资源目标偏差的建议
  
  (一)理顺政府配置土地资源的目标,兼顾效率和公平
  理顺政府配置土地资源的目标,从土地价值增长导向转向增长导向与民生导向并重,从配置的效率导向转向效率导向与公平导向并重。科学合理地制定城市规划,据此确定城市土地供应计划,规范政府行为,理顺中央政府和地方政府在地政方面的关系,抑制地方政府在发展房地产和配置土地资源的“非正常冲动”。严格执行土地供应计划,防止突破土地供应计划的现象发生。
  
  (二)坚持市场调节和政府调控相结合,推动地产市场的健康发展
  固然市场机制是一种着眼于提高经济效率的机制,市场机制的充分发挥可以是既有的土地生产出用货币衡量的最大化净产出,但很可能由此导致社会成本的增加,这些社会成本是很难以用货币衡量的,而这种成本通常由社会中的中低收入阶层来承担。
  但是,土地资源不具备完全竞争市场的条件,这主要体现在以下四个方面:第一,土地自然供给的有限性,使得不可能完全根据市场需求无限制的扩大供应量;第二,土地所有权具有排他性,不能随意进入或者退出这个
行业;第三,土地的不可移动性,即土地具有异质性特征;第四,土地具有公共财产的属性,政府必然会对土地市场进行干预。以上特点决定了在土地一级市场,不能完全进行市场调节,必然要市场调节与政府调控两种手段结合起来。
  国家通过对市场的各种经济参数的调解,运用基准地价和标定地价体系,财政政策、货币政策和宏观产业政策以及法律制度等方面的措施发挥宏观调控与管理的功能,向城市地产市场输入能够影响城市地价的各种经济变量,由这些经济变量去影响用地者的价格行为,从而使城市地价的运行遵循国家的宏观调控取向,以保证对土地资源合理和高效利用目标的实现。我国当前主要提高政府间接调控能力,如完善立法,制定科学合理的土地供应计划、财政政策、货币政策和产业发展规划,同时也要处理好土地资产经营公司与政府的关系,避免责权不分。
  
  (三)调整“价高者得”的评标标准
  土地资源是有限的,从一定时期来看,土地的供给通常是小于需求的。地方政府是唯一的土地供应者,土地“招、拍、挂”成为开发商取得土地的唯一途径的背景,“价高者得”标准的实施,事实上使得土地价格随供求关系而得到自我调节的目标不可能实现。针对这一点,根据不同的地块实行分类实施的政策,同时调整“ 价高者得”的评标标准,实行差别评标的方法,进一步完善我国土地“招、拍、挂” 相关的配套政策法规。在确定竞标人时,改变价格成为土地竞争中唯一的决定因素的格局。价格应作为中标条件之一,同时还需要充分考虑多方因素,如开发单位的实力,履行诚信的能力,整体规划方案的科学性与可操作。当然,这种评标标准的确定必须是统一、科学、具有现实的可实施性。
  
  注释:
  ①土地资源配置目标结构图根据中国优秀博硕士学位论文全文数据库中高明的《我国城市化过程中城市土地资源优化配置问题研究》进行修改所得。
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