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中央“领导小组”的由来、发展与走向

来源::网络整理 | 作者:管理员 | 本文已影响

  ●作为中国党政系统组织体系中的特定名词和特有话语,“领导小组”是中国党政系统及其运行过程中的一个“特殊板块”。

  ●最初中国共产党为了实现其对政治生活各方面的领导,创造了“领导小组”这一特色组织模式并发展至今,现在“领导小组”已广泛存在于各个领域和层面,从党的一种“领导方式”扩展为整个政治系统运行中一种普遍性的“管理方式”,体现了中国共产党对国家与社会的深刻影响。

  ●而如何把这一传统治理方式进一步推向并实现现代化,将是对治理者智慧与勇气的考验。

  ●我们特别邀请南开大学周恩来政府管理学院博士周望先生撰文,谈谈“中央‘领导小组’的由来发展走向”。周望先生著有《中国“小组机制”研究》一书。

  文/周望

  研究中国政治的美国著名学者李侃如(Kenneth Lieberthal)认为:“中国的政治体制中充满了尚未成为制度的组织”。“领导小组”就正是这样的一类组织。在中国党政部门的实际工作中,我们经常能看到冠以各种名称的“领导小组”,这些小组数量庞大,活动频繁。但是,无论是在中国共产党组织机构图还是中国政府组织机构图中,都从未见到过“领导小组”的“身影”,他们既不进入党政机构的组织机构名录,其人员构成也鲜有正式公开。“领导小组”在现实中的活跃度与存在方式上的非正式性,显然形成了一种特殊的反差。中国的“领导小组”到底是一种什么样的组织?他们是如何产生并发展到现在的?未来他们将走向何处?

  【一、中国共产党组织体系中的“领导小组”】

  产生于20世纪50年代末

  中国共产党组织体系中各种“领导小组”的历史,可以追溯到“中共中央工作小组”的成立。1958年6月10日,中国共产党八届四中全会结束后,中共中央发出《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》,决定成立财经、政法、外事、科学及文教等5个小组,这些小组直隶中央政治局和书记处,向他们直接做报告。中央5小组是后来各种中央领导小组的前身,有的发展至今并发挥着重要作用。

  实际上,有的中央工作小组在1958年6月这个时间节点之前就已经存在,如成立于1956年1月的中央政法小组和成立于1958年3月的中央外事小组。只是这一通知第一次正式和全面地提出在中共中央层面设立专门性的工作小组来全面领导一个领域的各项工作,并确定了其在党的组织体系中的大致定位,因此通常就以该文件的发布时间作为中央领导小组进入到中国政治过程中的一个标志。

  以中共中央工作小组的成立为开端,中共中央陆续设置了一批各种类型的中央领导小组,他们主要包括:中央对台小组(1954年7月),中央原子能事业领导小组(1955年7月),中央血吸虫病防治领导小组(1955年11月),中央北方地方病防治领导小组(1960年3月),中央精简干部和安排劳动力五人小组(1960年10月),中央精简小组(1962年2月),中央国际研究指导小组(1963年12月),中央学制问题研究小组(1964年2月),等等。中央领导小组这一工作组织体系初步形成。

  发展并稳定在六大类别

  “文革”期间,中央领导小组的运作基本中断,虽然在这一时间段断断续续出现过个别工作小组,也因受到各种冲击而未起到应有的作用。

  随着改革开放进程的启动,党政机构开始恢复正常运行,中央领导小组也随之逐渐恢复设置。同时新的中央领导小组在不断成立,中央领导小组的总数大大增加。1982年1月,邓小平同志发表《精简机构是一场革命》的讲话,开启了中共中央与中央政府机构改革的历程,中央领导小组也开始被纳入到机构改革的视野中来。经过反复的撤并、重组与新设,目前中共中央的领导小组体系已经基本稳定下来,由组织人事、宣传文教、政治法律、财政经济、外事统战、党建党务这6大门类构成:

  组织人事类:中央人才工作协调小组

  宣传文教类:中央宣传思想工作领导小组

  政治法律类:中央维护稳定工作领导小组、中央密码工作领导小组、中央西藏工作协调小组、中央新疆工作协调小组

  财政经济类:中央财经领导小组、中央农村工作领导小组

  外事统战类:中央外事工作领导小组(中央国家安全领导小组)、中央对台工作领导小组、中央港澳工作协调小组

  党建党务类:中央党的建设工作领导小组、中央巡视工作领导小组、中央党的群众路线教育实践活动领导小组

  发挥着支持、备用与辅助三个功能

  对于中央领导小组的具体功能,官方一直鲜有正式说法,目前唯一可见的公开定论,是1999年7月胡锦涛同志在中共中央部门机构改革工作会议上的讲话中所指出的,即“中央谋划决策、指导工作的参谋助手,是各方面情况上传下达的中心枢纽”。显然,这一界定是比较概略性的,对于“谋划决策、指导工作、上传下达”这三个方面,各个小组应该有着不同的侧重点。具体来说,中央领导小组在中国共产党组织体系和实际运作过程中的功能,可以定位在支持、备用与辅助这三个方面。

  一是作为归口领导体制的支持性机制。“口”是中国特有的政治术语,是指党政工作的某些领域,与“条块关系”中的“条”有相似之处,但要大于“条”。在现实政治生活中,人们习惯以“口”来指称中国政治体系中相关的领域和系统,如财经口、人事口、政法口、宣传口、文教口、外事口、农业口、交通口等。就中央层面而言,一个“口”通常还包括若干个小口,如相关的委、办、局等。20世纪50年代,中共中央在建立干部分类管理制度的同时,作为配套措施,建立了对政府部门的归口领导体制。归口领导体制是实现党的一元化领导的基本途径,而“口”的负责人则通过各种“领导小组”开展全面的工作。中央领导小组就是作为归口领导体制的具体组织实施手段而相继建立起来的。如中央财经领导小组负责财经口,中央农村工作领导小组负责农业口。

  二是作为常设组织体系之外的备用性机制。在经历了长期的发展演变之后,中共中央的组织机构体系已十分完备,基本上涵盖到了所有方面的工作。但经济社会的不断发展带来了党内外工作事务的日益增加,使得这些常设性的部门亦不可能包揽所有的任务事项。于是在常设组织体系之外,还会经常性地设置诸如“领导小组”等特殊类型的组织,以专门负责较为重要、但已有的工作部门不适合或无力承担的相关事务。就位于中共中央层面的五大职能部门而言,也就是常说的各级党委都设有的“组宣统”,加上中央对外联络部和中央政法委员会,都可以找到承担着与他们的职责配置相近的特定工作任务的“领导小组”。


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